21.8.1996

Kanne Helsingin raastuvanoikeudessa

A kertoi valtiota vastaan ajamassaan kanteessa ja sitä kehittäessään, että hän oli ollut Postija telelaitoksen sekä Postipankin henkilökunnan Avustuskassa Yhteisavun (suoritustilassa) jäsen 1.11.1958 alkaen 1.11.1991 saakka, jolloin hän oli siirtynyt yksilölliselle varhaiseläkkeelle. A:n jäsenyys avustuskassassa oli perustunut aikanaan siihen, että Posti- ja telelaitoksen sekä Postipankin henkilökuntaan kuuluvien vakinaisten viran- ja toimenhaltijoiden oli ollut pakollista liittyä kassan jäseniksi. A oli maksanut kassan jäsenmaksua sen sääntöjen mukaisen enimmäisajan, kolmekymmentä vuotta. Avustuskassa oli asetettu suoritustilaan kassankokouksen päätöksellä 29.3.1990. Kassan pesästä ei ollut riittänyt varoja kassan sääntöjen mukaisten ero- ja hautausavustusten maksamiseen.

Valtio oli vastuussa A:lle kuuluvan eroavustuksen suorittamisesta sillä perusteella, että avustuskassan toiminnan valvonta sekä sääntöjen vahvistaminen oli kuulunut sosiaali- ja terveysministeriölle (sosiaaliministeriölle). Kassan pakkojäsenyys oli perustunut kassan alkuperäisten perustajien tahtoon, työnantajalaitoksen suostumukseen ja ministeriön viranomaisvahvistukseen. Avustuskassan säännöt takasivat jäsenelleen tietyt edut. Jäsen oli perustellusti voinut luottaa kassan vastuukykyyn, kun otettiin huomioon kassan toiminnan lakisääteinen perusta ja toimintaan kohdistuva viranomaisvalvonta. Kassan vastuukyvyn perusteena olivat olleet toisaalta viranomaisvalvonta, kassan jäsenten lukumäärä ja viranomaisen asettama pakkojäsenyys aina vuoteen 1981 saakka sekä toisaalta se pääoma, joka kassan niin sanottuina tapausmaksuina vuosittain oli jäseniltä kannettu. Vuoden 1981 alussa tapahtunut kassan pakkojäsenyyden poistanut sääntöjenmuutos oli merkinnyt olennaista muutosta kassan vastuukyvyssä. Kun jäsenyys oli muutettu vapaaehtoiseksi, olisi tullut tehdä vakuutusmatemaattiset laskelmat ja tarkistukset siitä, millä edellytyksillä kassa olisi kyennyt takaamaan etuisuudet yhdenmukaisesti kaikille kassan senhetkisille jäsenille huomioon ottaen heidän säästöosuutensa. Laskelmissa olisi pitänyt ottaa huomioon vapaajäsenten edustamat velvoitteet ja maksavien jäsenten edustama kassan tulonmuodostus. Laskelmat olisivat varmuudella osoittaneet, että maksetut avustukset eivät olisi voineet pysyä sen suuruisina, millaisia avustuksia tuon kyseisen päätöksen jälkeen kassasta oli jaettu muiden jäsenten kustannuksella.

Avustuskassan vastuukyvyn varmistaminen edellytti monimutkaisia laskutoimituksia. Tällaisissa kysymyksissä asiantuntemusta edusti avustuskassatoiminnan valvontaa suorittavana viranomaisena sosiaali- ja terveysministeriön asianomainen osasto. Ministeriön vahvistusmenettely oli tarkoitettu sellaiseksi viranomaistoimenpiteeksi, joka takasi avustuskassojen toiminnan asianmukaisuuden ja jäsenten kohtelun tasapuolisuuden. Avustuskassalain 2 §:n mukaan avustuskassan vastuulla olevien avustusten suuruus oli määrättävä siten, että syntyi turvaava suhde yksityisen vastuuvaaran ja kassan kaikkien avustussitoumusten aiheuttaman vastuuvaaran välille. Sosiaali- ja terveysministeriön asiana oli määrätä, milloin mainittu suhde oli katsottava turvaavaksi. Kassan toiminta oli järjestettävä siten, että lopettipa kassa toimintansa milloin tahansa, kukaan kassan jäsenistä ei tästä syystä saanut joutua kärsimään taloudellista vahinkoa. Avustuskassan sääntöjä vahvistavana viranomaisena sosiaali- ja terveysministeriön olisi tullut kiinnittää huomiota erityisesti siihen, että avustuskassalle suoritettava maksu tietyin edellytyksin myös kattoi jäsenen kassalle aiheuttaman vastuun. Päätös pakkojäsenyyden poistamisesta vuoden 1981 alusta olisi ministeriön taholta edellyttänyt huomion kiinnittämistä kassan vakavaraisuuden ja etuuksien jatkuvan suorittamisen turvaaviin järjestelyihin. Pakkojäsenyyden poistanut sääntöjenmuutos oli syy-yhteydessä kassan vastuukyvyn murentumiseen. Avustuskassan säännöt eivät olleet turvanneet kassan vastuukyvyn säilymistä. Ministeriö ei ollut ryhtynyt toimenpiteisiin avustuskassan vastuukyvyn säilyttämiseksi. Ministeriön menettely oli kiinteässä syy-yhteydessä avustuskassan vastuukyvyn menettämiseen. Valtio oli velvollinen suorittamaan A:lle vahingonkorvausta, koska kassan jouduttua suoritustilaan hänelle ei ollut voitu maksaa eroavustusta kassan sääntöjen mukaisesti.

Tämän vuoksi A vaati, että valtio velvoitetaan suorittamaan hänelle vahingonkorvauksena 7 000 markkaa 16 prosentin korkoineen 1.11.1991 lukien.

Vastaus

Valtio kiisti kanteen ja vaati sen hylkäämistä.

Raastuvanoikeuden päätös 27.4.1993

Posti- ja telelaitoksen sekä Postipankin henkilökunnan Avustuskassa Yhteisapu oli ollut avustuskassalain alainen avustuskassa, joka oli harjoittanut avustuskassatoimintaa myöntäen jäsenilleen säännöissä mainituin edellytyksin niissä lähemmin määrättyjä eroavustuksia ja hautausavustuksia. Kassan toimintapiirin olivat muodostaneet posti- ja telelaitoksen ja Postisäästöpankin henkilökunta. Avustuskassa oli perustettu vuonna 1946 ja se oli muodostunut silloisten posti- ja lennätinlaitoksen ja Postisäästöpankin piirissä toimineiden hautaus- ja avustuskassojen yhdistymisen myötä.

Avustuskassan perustamisen yhteydessä silloinen sosiaaliministeriö oli asettanut kassan perustamisen ehdoksi pakkojäsenyyden. Kassan sääntöjen 3 §:ään oli otettu sosiaaliministeriön vaatimuksesta määräys, että jokainen posti- ja lennätinlaitoksen tai Postisäästöpankin vakinainen viran- tai toimenhaltija, joka näiden sääntöjen tullessa voimaan ei ollut täyttänyt 35 vuotta tai joka sääntöjen voimaan tultua 35 vuotta nuorempana nimitettiin mainittujen laitosten viran- tai toimenhaltijaksi, kuului jäsenenä kassaan. Pakkojäsenyys oli edellyttänyt työnantajan suostumusta.

Avustuskassan sääntöihin oli 1.1.1981 alkaen tehty muutos, joka oli poistanut pakollisen jäsenyyden. Kassan sääntöjen muutoksen oli ministeriö vahvistanut.

Avustuskassan sääntöjen mukaan kassa myönsi ero- ja hautausavustusta. Jäsenelle, joka erosi virasta tai toimesta ja oli erotessaan oikeutettu saamaan eläkkeen tai lääkärintodistuksella osoitti täydelleen ja pysyvästi menettäneensä työkykynsä, maksettiin eroavustusta. Täysi avustus maksettiin jäsenelle, joka oli kuulunut kassaan vähintään 30 vuotta.

Avustuskassan kassankokous oli 29.3.1990 tehnyt päätöksen kassan suoritustilaan asettamisesta. Selvitysmenettely oli saatettu loppuun lopettamiskokouksessa tammikuussa 1992.

A oli jäänyt yksilölliselle varhaiseläkkeelle vasta sen jälkeen kun kassa oli asetettu suoritustilaan. Kassalla ei ollut ollut varoja tämän jälkeen maksaa eroavustusta. A oli ollut kassan jäsenenä 30 vuotta ja hänelle oli sääntöjen mukaan kuulunut oikeus eroavustukseen.

Avustuskassalain 2 §:n mukaan avustuskassan vastuulla olevien avustusten suuruus oli määrättävä siten, että syntyi turvaava suhde yksityisen vastuuvaaran ja kassan kaikkien avustussitoumusten aiheuttaman vastuuvaaran välille. Sosiaali- ja terveysministeriön asiana oli määrätä, milloin mainittu suhde oli katsottava turvaavaksi. Avustuskassalain esitöiden (HE n:o 118/1941 vp.) mukaan kassojen toiminta tuli järjestää siten, että lopettipa kassa toimintansa milloin tahansa, kukaan kassan jäsenistä ei tästä syystä joutunut kärsimään taloudellista vahinkoa. Kassan vastuukyvyn turvaamiseen oli alusta alkaen kuulunut se, että yhteisön jäsenyyden kautta kassaan kuuluminen oli pakollista. Kassan alkuperäinen pakkojäsenyys oli perustunut, paitsi kassan perustajien tahtoon, myös valtiotyönantajan suostumukseen ja valvontaviranomaisena toimineen sosiaaliministeriön nimenomaiseen vaatimukseen.

Ministeriön vahvistusmenettely oli selvityksen mukaan tarkoitettu sellaiseksi viranomaistoimenpiteeksi, joka takasi avustuskassojen toiminnan asianmukaisuuden ja jäsenten kohtelun tasapuolisuuden. Lain esitöiden mukaan jäsenmaksujen suuruuden ja kassan vakavaraisuuden valvonta oli uskottu sosiaaliministeriölle.

Avustuskassalain 18 §:n 1 momentin mukaan avustuskassalle suoritettava maksu oli määritettävä siten, että se peitti jäsenten kassalle aiheuttaman vastuun sekä kohtuulliset hoitokustannukset. Vastuun tasoitus jäsenten kesken oli järjestettävä siten, ettei se vaarantanut kassan vakavaraisuutta. Sosiaaliministeriön asiana oli 18 §:n 2 momentin mukaan vahvistaa kassalle suoritettavat maksut tai niiden laskentaperusteet. Avustuskassalain 89 §:n mukaan avustuskassojen toiminnan valvonta oli uskottu sosiaali- ja terveysministeriölle (sosiaaliministeriölle). Raastuvanoikeus katsoi, että ministeriön yleinen valtuus valvoa avustuskassojen toimintaa sisälsi myös oikeuden antaa kassoille erilaisia niiden toimintaa koskevia määräyksiä. Tämä valvontatehtävän sisältöä koskeva tulkinta oli omaksuttu myös valmisteilla olevan uuden avustuskassalain esitöissä (Avustuskassalakitoimikunnan mietintö 1989:16, s. 129).

Sosiaali- ja terveysministeriön oli avustuskassalain säännösten mukaisesti tullut vahvistaa vain sellaiset säännöt, joissa vastuukyvyn säilyttäminen riittävän jäsenmäärän tai muun vastuukyvyn säilyttämiseen tähtäävän järjestelyn kautta tuli turvatuksi. Ministeriöllä ei toimivaltansa rajoissa näin ollen olisi ollut oikeutta vahvistaa sellaisia sääntöjä, jotka eivät säilyttäneet kassan vastuukykyä. Avustuskassa oli perustettu tietyn työnantajan työssä olevia henkilöitä varten. Avustuskassalain 104 §:n mukaisesti työnantajan suostumuksella sääntöihin oli voitu panna määräys, jonka mukaan työnantajan työssä olevat henkilöt olivat avustuskassan jäseniä.

Kassankokous oli 18.4.1980 päättänyt muuttaa avustuskassan sääntöjä niin, että kassan jäsenyys oli 1.1.1981 alkaen muuttunut vapaaehtoiseksi. Kassankokouksen päätös oli ollut yksimielinen ja sosiaali- ja terveysministeriö oli vahvistanut muutoksen tulevan voimaan 1.1.1981. A oli tuohon mennessä ollut kassan jäsen noin 22 vuotta. A oli 1.1.1981 alkaen suorittanut kassan jäsenmaksut vapaaehtoisesti.

Raastuvanoikeus katsoi asiassa käyneen ilmi, että kassan vastuukyvyn heikentymiseen oli ensisijaisesti johtanut jäsenten ikärakenteen muuttuminen epäedulliseen suuntaan. Samaan aikaan kuin kassan velvoitteet olivat lisääntyneet, kassan jäseniksi ei ollut enää liittynyt riittävästi uusia maksavia jäseniä. Vuoden 1981 alusta voimaan tullut pakkojäsenyyden poistanut sääntöjenmuutos oli edelleen vaikuttanut tilanteeseen epäedullisesti ja nopeuttanut kassan suoritustilaan joutumista. Raastuvanoikeus katsoi, että avustuskassan pakkojäsenyyden poistamista koskeva, ministeriön vahvistama sääntöjenmuutos oli vähentänyt kassan vastuukyvyn säilyttämistä ja että se oli syy-yhteydessä A:n kärsimään vahinkoon.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli laiminlyönyt avustuskassan maksukykyisyyden ja vakavaraisuuden turvaamisen. Ministeriö ei ollut näyttänyt, että se olisi valvontaviranomaisena ryhtynyt toimenpiteisiin avustuskassan vastuukyvyn palauttamiseksi. Sillä seikalla, ettei ministeriön avustuskassaan liittyvistä päätöksistä ollut valitettu Korkeimpaan hallinto-oikeuteen, ei ollut valtion vahingonkorvausvastuun kannalta merkitystä. Vahingonkorvauksen tuomitsemiselle ei ollut edellytyksenä se, että viranomaisen päätös olisi kumottu tai muutettu tai että virheen tehneet olisi tuomittu virkarikoksesta tai velvoitettu korvaamaan vahinko.

Näillä perusteilla raastuvanoikeus katsoi, että valtio oli valvontavelvollisuuden laiminlyönnin takia velvollinen suorittamaan A:lle tämän vaatiman, eroavustuksen määrää vastaavan vahingonkorvauksen.

Raastuvanoikeus velvoitti valtion suorittamaan A:lle vahingonkorvauksena 7 000 markkaa 16 prosentin korkoineen 1.11.1991 lukien.

Helsingin hovioikeuden tuomio 21.3.1995

Valtio valitti hovioikeuteen. Hovioikeus ei muuttanut raastuvanoikeuden päätöstä.

KORKEIMMAN OIKEUDEN RATKAISU 21.8.1996